基层反映自然保护地管理存在的主要问题及工作建议

近年来，在"生态优先、绿色发展"理念指引下，各地将生态环境保护和修复工作摆在压倒性位置，筑实筑牢绿色基柱，确保可持续发展。为更好地落实***总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上的重要讲话精神，抓好生态保护，基层正按照全市统一要求，全面开展自然保护地大检查大整治工作，但在实施过程中，凸显出一些问题亟需引起重视并加以解决。

一、主要问题

（一）范围划定欠科学，规划调整审批难。初始划定设立自然保护区时，考量人口、产业、经济发展等必要论证工作不够细致，将一些村庄、公路、景点等划入核心区、缓冲区或实验区范围内。按照自然保护区管理相关规定，自批准建立或调整自然保护区之日起，原则上5年内不得进行调整，如确有符合要求的可申请调规，但申报材料较多、程序复杂、历时较长。如奉节县小寨天坑、天井峡地缝、迷宫河、旱夔门等核心旅游资源区域被划入自然保护核心区，区域内长期生活的群众多达6833户2.1万余人，加之省级旅游主干道S201（奉节至恩施）被划入缓冲区，导致部分符合条件的自然保护区调规受到影响，区域开发利用严重受限。武隆区为实施车盘水库等民生项目，特申请开展白马山省级自然保护区规划修编，从《白马山省级自然保护区规划修编》编制完成后提交申请，经原市环保局、市林业局组织专家评审等程序已历时近2年，目前仍未获得批复。该区域内修建的约20公里乡村路、8处通讯塔等民生和扶贫项目，被市环保督察纳入违规整改范围，掣肘地方发展。

（二）多重区划重叠，属地监管难度大。自然保护区与地质公园、风景名胜区、森林公园总体规划重叠现象突出，存在同一区域重叠面积大、界限不明，且部分区域一跨多界，出现重复规划、多头管理、跨区域管理难等问题。梁平区百里竹海被确认为"市级风景名胜区",大部分区域被划入"四山管制区"和"生态保护红线"内，"市级风景名胜区"规划由市林业局负责、"四山管制区"规划管制由市规划自然资源局负责、"生态保护红线"划定由市生态环境局负责，同一区域出现多头管理。武隆区芙蓉江国家级风景名胜区被同时纳入喀斯特世界自然遗产地、岩溶国家地质公园、黑叶猴自然保护区，各保护区之间重叠面积超过2160公顷，且该名胜区跨武隆区4个乡镇和彭水县2个乡镇，由于在跨区域管理上协同不足，导致区内的珠子溪景点一直未能开发。

（三）生态补偿机制缺失，生态保护较被动。国务院办公厅于2017年发布《关于健全生态保护补偿机制的意见》（国办发〔2017〕31号），对生态补偿机制进一步提出要求，鼓励各地先行试点。但地方政府因财力问题投入力度参差不齐，生态补偿渠道主要依靠国家财政转移支付，导致生态保护补偿的范围小、标准低，保护者和受益者良性互动机制尚不完善，社会资本参与不足，影响生态保护成果。目前，我市的生态补偿机制尚处于探索阶段，自然保护区、自然遗产地等多种类型的保护地未建立专门、系统的生态补偿机制，生态补偿缺乏资金来源。梁平、武隆、奉节等区县现拥有风景名胜区、自然保护区、湿地公园、岩溶国家地质公园、国家森林公园、自然遗产地等多种类型保护地，保护地内居住着大量原住民，根据保护地的相关规定，保护地内的建设活动受限，村民生产生活环境很难得到改善，但要实施搬迁又无明确的生态补偿资金来源，陷入村民环境改善难和搬迁实施难的"两难"窘境。

二、工作建议

（一）合理调整生态红线。建议市生态环境局根据国家"生态保护红线"和自然保护地政策规划，在确保必要的生态保护空间的前提下，充分满足区县发展实际需要，消除"重叠区",留足必备的建设空间，允许按规定程序调整保护范围、保护性开发。

（二）因地制宜调规修编。建议市林业局、市生态环境局在保持相对集中连片且总体面积不减、不破坏生态系统、不损害生物的前提下，因地制宜对"四山管制区""生态保护红线""市级风景名胜区"禁止建设开发等有关范围进行适当调规修编，将生态服务功能价值较低的重点城镇、交通干线、重要发展区域调出保护地范围，将跨区县的保护地范围作适当调整。同时，精简调规审批程序，缩短审批时间，支持和满足地方经济发展需要。

（三）加大生态补偿力度。综合考虑保护区管理要求和解决民生基础设施建设成本，建议市林业局研究出台保护地内原住居民退出补偿方案，加大对生态保护区转移支付力度，对居住在自然保护区核心区与缓冲区内的居民实施生态移民，给予资金补偿，逐步迁出保护地，重点在移民养老保险政策、搬迁补偿资金等方面予以支持，减少人类活动干扰，降低保护地管理压力。