财政局论文：破解中小企业融资担保难题思考

一、中小企业的定义根据上述定义，**市中小企业在2005年就已达8767家企业，占全省中小企业的五分之一强。2003年至2005年，**中小企业数量年均增长率为37.3%，为全省第一，其中企业数量、成长型企业、“块状经济”规模等指标均居全省首位（摘自《2006浙江省中小企业发展报告》）。

二、中小企业的融资现状分析

2009年3月9日，财政部宣布，中央财政又下达了10亿元中小企业信用担保业务补助资金，资助330家符合条件的信用担保机构，以鼓励积极开展中小企业贷款担保业务。财政部表示，中央财政对“具有一定规模、管理规范、风险控制能力较强”的中小企业信用担保机构给予一定比例的资助，旨在引导社会资金流向、提升中小企业信用能力和扩大融资规模。同一个月，国家工业和信息化部、国家税务总局下发了担保机构免征营业税的通知，就继续做好中小企业信用担保机构免征营业税工作进行了再次明确。

2009年3月18日，中国银监会主席刘明康强调，在国际金融危机冲击下,做好对中小企业的金融服务,就是对社会稳定和增加就业做出贡献。同时，要求银行业金融机构应在思想到位、组织到位、完善“六项机制”等4个方面继续做出努力。其中的“六项机制”指的是利率的风险定价机制、独立核算机制、高效的贷款审批机制、激励约束机制、专业化的人员培训机制、违约信息通报机制。

从**市中小企业融资情况来看，存在着“三个不足”：一是不少中小企业自身“先天不足”，与银行现行的信贷政策差距较大；二是金融机构体系改革滞后，中小金融机构发展不足，不利于中小企业拓宽融资渠道；三是受政策和条件的限制，中小企业难以进入直接融资的主板市场。为此，**市采取了多项措施应对危机，解决融资难。从去年的年中“保稳促调”到年末“保增长、扩内需、调结构”，市委市政府连续出台政策，为企业减负、补贴达数十亿元。近两年，市财政还将安排3000万元资金，对银行新增中小企业贷款利息收入部分给予风险补偿；新增中小企业信用担保风险补偿资金1000万元，包括县（市）区财政配套资金共计9000万元，用于鼓励担保机构扩大对中小企业的担保规模。不少县（市）正通过财政出资、银行融资建立企业应急周转资金，帮助企业转贷、应急，有效地帮助许多企业渡过了资金难关。

作为解决中小企业融资困难的重要支撑，信用担表2、按注册资本分类的**市担保机构

注册资本金

数量

1亿及以上

2

大于8000万元

6

5000-8000万元

13

3000-5000万元

15

合计：36家

（数据来源：**市经委，2009年4月）

表3、按服务产业分类的**市担保机构

服务产业

数量

工业类

31（注册资本金合计15.75亿元）

农业类

5

合计：36家

（数据来源：**市经委，2009年4月）

三、当前财政支持中小企业融资担保的典型模式分析

本文主要探讨财政如何扶持中小企业实现融资担保，而在这过程中，借鉴各地已成功运行的经验无疑是具有重要意义的。从各地信用担保的具体实践情况来看，财政扶持中小企业融资担保的运作方式有如下几种典型的模式：

1、上海模式——各级财政建立共同基金，委托专业机构管理

表4、上海模式的主体与职责划分

主体

职 责

市财政

负责制定担保基金管理和运作规则，与受托担保机构签订合同，通过规范共同基金的运作机制来实现扶持中小企业发展的政策目标，基本上不参与担保项目的决策过程。

县区财政

负责提供被担保企业的咨信证明，具有担保项目的推荐和否决权担保责任由市政府与区县财政共同分担

上海中财担保有限公司

按政府产业政策为导向，严格执行《上海市关于小企业信用担保管理的若干规定》和经批准的年度工作计划规范操作担保业务，接受上海市财政局的稽核、监督和检查

2009年，上海又在原有中小企业融资担保模式的基础上，成立了“金桥直贷通”平台，由招商银行、上海市促进小企业发展协调办公室、浦东新区中小企业推进中心、金桥功能区管委会、上海中财担保有限公司联合组成，汇聚五方力量，打造以“政府补贴、园区贴息、银行融资、第三方担保”的中小企业融资担保新模式。

表5、上海“金桥直贷通”平台的主体与职责划分

主体

职责划分

上海市促进小企业发展协调办公室、浦东新区中小企业推进中心

提供配套政策指导和支持，及时向担保机构发放担保补贴及其他规定的补贴，支持银行和担保机构做好不良贷款的催收和处置。

金桥功能区

组织、协助招商银行进行业务宣传，对有需求的企业进行推荐和日常联络，并提供贴息支持。

招商银行

负责区内的业务宣传、咨询、辅导和受理等各项具体工作，并承担对中小企业的风险识别、控制等责任。

担保机构

在担保责任范围内承担风险，对正常还款的企业，提供优惠的担保费率。

目前，上海市财政基金是全国最大规模的财政出资的中小企业担保资金。其优点是解决了小规模分散出资的问题，扩大了担保基金的规模；减少了政府干预，有利于实行政企分开；有效发挥专业人员的作用，提高了担保质量。

2、深圳模式——互助基金委托专业机构代理担保

3、安徽模式——分层次再担保

安徽省中小企业信用担保中心于2001年1月成立，以再担保业务为主，除直接从事少量担保业务以外，还有选择地与地市一级担保机构签订再担保协议。再担保的条件是当地市级担保机构出现破产时，债务清偿后仍不足以补偿贷款银行的部分由省担保中心代偿。再担保收费为被担保机构在保期内全部应收保费的5～10%，其中50%返还给被担保机构，另50%用于建立再担保体系。

4、黑龙江模式——省公司通过资本纽带将省市县各机构连为一体

黑龙江省模式是通过财政等部门共同出资3.38亿元资产组建黑龙江省鑫正投资担保有限公司，通过市场化运作，以参股方式对齐齐哈尔、牡丹市等6个地市级担保公司进行重组，同时吸引担保资金2.9亿。公司通过进一步加强机构网络建设，整合各项业务，积极发挥省市政策、资金、人才和管理等方面的优势和手段，初步形成了以资本为纽带、以省担保公司为龙头、以地市担保机构为主体的全省中小企业信用担保体系。

5、集投资和担保于一体的经营模式——混业经营，以资本运营并担保

混业经营模式

有四种类型：①同时开展担保和投资业务，如深圳高新技术产业投资服务有限公司的业务额中80%是担保，20%是小企业投资。②担保时有股权要求。如深圳中科智担保公司通过股权要求来避免担保风险，在进行担保时，通常与被担保企业签订延迟还款的合同，当被担保方不能如期偿还银行债务时，担保公司进行代偿，一旦被担保方不能在宽限期内偿还担保公司债务，担保公司可以将代偿的债权变为股权。③捆绑式担保。如拥有7亿元资产的浙江和平工贸集团，该集团将自己经营的杭州物资城里的18家经营信誉良好的企业组成“强强信誉贷款捆绑式”担保集团。各企业的贷款额度由该企业存放杭州物资城仓库里的钢材存量作价抵押。在借贷款期间，销售抵押钢材所得营业款归杭州物资城“扣收”，具体操作由该物资城估算中心监管实施，不必由银行操作，而由银行抵押贷款的固定资产则由拥有杭州物资城的浙江和平工贸集团承担。④担保公司设立专门机构或分公司进行资本金运用，以使担保基金保值增值。

6、联合支持模式。如山东日照等沿海三市共同出资组建了“东西结合担保公司”以解决欠发达的荷泽地区中小企业发展的融资担保问题。又如山西省通过成立信用担保协会的办法，将原来各自为政的担保机构连接成“上下连动、纵横交错”的信用担保体系，成为政府、担保机构、企业、银行、中介机构、科研院所的纽带和桥梁，支持中小企业的健康发展。

四、当前财政在支持中小企业融资担保过程中的不足之处

从**市乃至其他各地的情况来看，财政在支持中小企业融资担保的过程中，普遍地存在着“四个不足”：

（一）财政支持中小企业融资担保的杠杆效应难以发挥

财政扶持中小企业融资担保体系工作的杠杆效应不是很理想，主要是无法以有限的财政资金撬动整个融资担保体系的大发展。对互助担保机构投入尚嫌不足，对再担保投入建设滞后，影响了财政资金扶持中小企业融资担保体系的杠杆作用，不利于形成社会多元化投资、机制灵活有效的担保机构体系，有可能产生业务开展缓慢、无法有效控制风险等不良后果。

（二）财政在支持融资担保时调动银行积极性收效不大

（三）在支持融资担保风险分担与补偿机制建设方面比较滞后

根据国际经验，担保机构与协作银行之间应该达成风险共担协议，担保机构承担担保责任的风险一般为 70%～80%，其余部分由协作银行承担。但从我们目前的情况来看，由于担保业发育较慢、机构相对较小，以及银行的机制和认识制约问题，银行只愿意享受贷款收益而不愿意承担贷款的风险，导致担保风险基本上由担保机构承担，这实际上是增加了财政的资本金风险。当前，国内担保机构的担保金额普遍仅为注册资本的2～3 倍，远低于国家规定的 5～10 倍水平。

（四）财政对融资担保过程中基础环境建设支持的力度不足

对大多数担保机构而言，并不完全了解中小企业的信用状况、经营水平、财务状况、发展前景等全部情况，需要借助第三方机构、信用评级机构等提供的信息资源，以选择信用度好、经营稳健、有发展前途的中小企业作为自己担保的对象。然而，要掌握充分的信息并对申请人的资信做出正确评估，就必须完成大量的调查、搜集、整理工作。在现实情况中，无论是政府还是民间性的担保组织都无法投入足够的人力物力，也缺乏相关的专业人才、技术设备和评估经验，难免造成效率低下，信息闭塞，审批失当。此外，由于银行、信用体系、担保机构之间缺少有效的合作和信息沟通，信息共享并不充分，也在很大程度上制约了担保业的发展。

五、完善**市中小企业融资担保的财政建议

（一）切实加大中小企业融资担保专项财政资金的投入力度

要坚持市场化运作和产业政策导向，继续加大财政投入力度，加快提升担保行业整体实力，建立健全科学合理的财政支持中小企业融资担保体系建设的资金投入机制，完善对于中小企业融资担保机构的资金和政策扶持、引导机制，以有选择地充实担保风险基金。建立面向中小企业信用担保服务机构和中小企业需要、以财政资金和社会性资金广泛参与为特征的中小企业融资担保体系资金筹集和补偿渠道，完善以担保财政补助、担保风险基金补助、担保财政投入、财政借款、税收优惠政策等为主体的多种财政扶持手段，引导社会投资资金流向担保服务业务，壮大担保机构实力，规范担保行为，控制风险，促进中小企业融资担保体系健康快速发展，以更好地满足社会经济发展需要。鉴于政策性担保机构业务单一，仅靠保费和担保资金的利息收入难以维持发展的现状，应该优先研究制定政策性担保机构的长期资本补充制度，促进担保机构以国家产业政策、货币政策为导向,实现社会资金的有序流向,推进有前途的中小企业发展，扶持保障政策性担保机构的可持续发展。对于财政直接投资的担保机构，要根据“面向市场、积极灵活、规范运作”的原则，建立健全内部约束激励机制，按照市场原则独立运作，自主经营、自负盈亏，杜绝行政干预，控制财政投入的资本风险，以提高资金的使用效益。出于财政拨款有限和盘活存量资产的考虑，对政府出资可以采取多样化的形式，如预算拨款、土地使用权、其他经营性及非经营性国有不动产等，以提升担保的信用度，把提供担保与充分利用社会资源、实现国有资源的优化配置和充分流动有机结合起来。

（二）充分发挥财政资金支持中小企业融资担保的杠杆效应

要充分发挥财政资金扶持的杠杆效应，以较少的财政投入满足更多的社会需求，推动再担保体系建设和互助担保基金发展。一方面，由政府牵头注入启动资金，中小企业、银行共同出资建立互助担保基金，与银行分担贷款风险，以减轻财政负担，减少政府预算压力，降低财政代偿风险。另一方面，通过财政主导投入建立分层次的再担保体系，从业务层面上实现有效分散中小企业担保业务风险。再担保机构可以采取市场化和专业化的运作方式，切实承担起对担保业务规范的监督责任。

（三）大力推进以财政激励为基础的银保合作关系

通过财政补助或者奖励，以及政府牵头推动银保对话协商交流等方式，调动银行参与中小企业融资担保体系建设的积极性，放大担保机构信用倍数，适当分担担保责任，积极参与再担保和互助担保体系建设，形成担保业务信息共享机制，以更好地发挥银行在中小企业融资担保体系建设中的关键作用，逐步形成担保业与银行业的良性互动机制，并依靠社会专业信用评级机构开展中小企业融资担保机构资信评级活动。

（四）合理构建以财政补贴为特色的担保机构和银行间的和谐机制

通过损账补贴来分担担保机构的风险，使担保机构和银行实现“利益共享，风险共担”，以鼓励担保机构做大中小企业担保业务，引导建立多渠道担保风险分担机制。并把对担保机构的损账补贴与对担保机构的监管及奖励有机结合起来，通过扶持担保机构来间接支持中小企业，更好地发挥各级政府的政策支持效应。在充分体现稳健性原则的基础上，可以区别不同行业、不同地区和不同发展阶段，给出补贴比率的浮动范围。

（五）全面优化财政支持中小企业融资担保的基础环境

要大力改善财政支持中小企业融资担保的政策环境，加快服务平台的建设，以各类财政扶持手段为杠杆，建设有利于担保业健康发展的宽松外部环境，搭建有利于中小企业融资担保机构开展业务、壮大规模的办事服务平台，以切实服务于中小企业的发展。一方面，通过管理、监督、服务相结合，建设良好的中小企业融资担保发展政策环境；另一方面，要以推动社会性的有偿配套服务为主要目标，以政策性和公益性的政府支持为重要补充，在担保机构内部控制、管理规范、业务开拓、信息共享、行业自律、人才培训、政策优惠、办事手续简化等方面提供良好的公共服务和市场服务平台。

（六）逐步完善财政支持中小企业融资担保的监管体制

财政扶持工作必须以公开、公平、公正为原则，坚持法制化的透明操作，逐步改进和完善财政扶持方式方法，提高跟踪管理和监督水平。要加强相关的制度和法规建设, 设立规范的担保机构准入与退出制度，严格约束政府在担保业务中的行为。

长期以来，担保行业未明确政府监管主体，导致整个行业在很长一段时间里处于监管的真空状态。这种状况直到2009年2月9日，国务院办公厅公布《关于进一步明确融资性担保业务监管职责的通知》后才有所明确。在《通知》中，决定建立融资性担保业务监管部际联席会议（下称“联席会议”），同时明确了由地方政府负责对融资性担保业务进行监管。但即便是由政府全额出资或政府控股，政府也不宜介入具体经营业务，而只应负责重大经营方针、经营政策的制订和外部的监督管理，以确保担保机构实行商业化运作和自主经营。要加强对担保机构的财务和业务监督，健全行为约束机制和利益驱动机制，在扶持方式确定、扶持条件设置、扶持材料要求、申报上报、审核验证、审计确认、资金下拨、跟踪监控、违规责任追究等环节予以进一步改进和完善，杜绝扶持资金闲置浪费、担保机构伪造材料骗取扶持资金等问题的发生，确保财政扶持担保资金的规范使用，以有效提高资金使用效果。