浅谈城管行政执法文书的特点及填写时应注意的问题
浅谈城管行政执法文书的特点及填写时应注意的问题
制作城市管理行政执法文书（以下简称执法文书）是执法人员的一项基本功，是城管执法活动的一项重要内容，也是实施行政处罚过程中不可逾越的重要法定程序。如何规范制作执法文书不仅是办案人员政治、业务素质以及生活阅历、社会经验的综合反映，也是其基本业务技能高低的具体表现。下面，笔者结合自己的工作实践，对执法文书的特点、分类及执法文书制作应注意的问题谈一点粗浅的认识。
一、执法文书的概念及其含义
执法文书是按照法定程序，为正确实施法律、法规而制作的重要文件。城管行政执法文书主要是指实施城市管理相对集中行政处罚权的行政执法部门，应用有关的法律、法规和规章处理违法案件过程中依法制作的具有法律效力或法律意义文书的总称。这个概念包含以下几层含义：一是执法文书的制作主体是实施城市管理相对集中行政处罚权的行政执法部门。二是执法文书的适用范围是在具体的行政执法活动中。三是执法文书的制作必须严格按照国家法律、法规的规定。四是执法文书必须具有法律效力和法律意义。
二、执法文书的特点与分类
（一）执法文书的特点
1、制作的合法性。这是指制作执法文书必须严格依据法律的规定，特别是《行政诉讼法》的规定，按照不同的文种、要求和时限进行制作。
2、内容的规范性。执法文书是一种高度程序化的书面文件，各类执法文书的写作内容、形式结构等都有严格要求。
3、内容体现法律规定。执法文书的内容所反映和体现的是国家法律、法规规定，具体地体现实体法律规范所确定的权利义务关系和程序法律规范所规定的行为人享有权利、履行义务的方式、方法、步骤等。
4、语言表述的准确性。执法文书是庄重严肃的文书，在语言文字的运用上，要求十分严格，不能模棱两可、似是而非，也不能任意夸大或缩小事实。
5、具有法律上的确定力。这是指执法文书一经制作完毕并送达到当事人，非经法定程序不得变更或撤销。执法文书是城市管理行政执法机关具体适用法律的书面表现形式，一旦发生法律效力，就不得以其它文书代替，其执行就具有国家强制力为保证。如果要改变或撤销，只能由城市管理行政执法机关依照法定程序进行，除人民法院和政府行政复议机构外，其它任何机关、团体或个人都无权予以认定、变更或撤销。
（二）执法文书的分类
1、执法文书按其用途可分为内部文书和外部文书。内部文书是指在行政执法活动过程中执法机关为行政管理活动需要而制作的在行政机关内部运转的书面文件，如立案审批表、案件审批表、案件调查终结报告、结案报告等。而外部文书是指执法机关在具体执法活动中制作的涉及到当事人权利、义务关系或调查取证过程中有行政机关以外的人员、组织参与的文书，如调查笔录、勘验笔录、行政处罚决定书、责令停止违法行为通知书等。
2、执法文书按其形式可分为笔录式和填写式。城管执法文书主要以笔录式执法文书和填写式执法文书为主。笔录式执法文书主要是详细记录当事人违法的客观事实及执法人员的调查结果。填写式执法文书的格式相对固定，如责令停止违法行为通知书、当场处罚决定书等，这类文书在制作时只需在空白处根据实际情况填写即可。
三、制作笔录式执法文书应注意的问题
（一）制作《调查笔录》应注意的问题。制作调查笔录是获取违法客观事实的重要手段，通过调查笔录既能帮助调查人员分析案情，又能帮助行政执法机关作出最后的处罚决定提供重要证据。在制作中，应注意以下问题：
1、格式。调查笔录一般采取一问一答的格式进行制作，制作时“问”与“答”要分行进行，即便问话和回答只有一个字，也要分行进行，不能出现几个问题一起问一起回答的情况。当然有些问题也可以一次性综合询问，由被调查人回答，比如调查当事人情况时，可以询问“请将你单位的基本情况介绍一下”，此时被调查人可一次性回答单位的全称、法人代表、地址、联系电话等
2、笔录的正文。笔录的正文要明确主题，一问一答时问要问的明确，答要答的清楚，一般分为三部分：
第一部分是相对人的确认。相对人的确认也就是确定违法的主体，在询问时要将违法行为的地点及事件表述清楚，以达到能初步判定案情，为后面的调查作好铺垫的目的。例：“位于的房屋是你（单位）出资建设的吗”；“路面被污染，是你（单位）的施工车辆粘带泥土带出工地造成的吗”，在得到当事人确切回答后，应接着询问当事人的具体情况，包括当事人单位全称、法人代表、地址、联系电话等，最后是被调查人身份的确认。在调查过程中被调查人一般应选择单位的负责人或熟悉情况的人，如果被调查人没有工作单位的应记录有效证件号码，对被调查人回答不完全的要提示补充。
第二部分是当事人违法的事实。要弄清当事人的违法事实就要搞清楚两个问题：一是这件事是否是当事人干的，二是这件事是否违法。这一部分对当事 人违法的时间、地点、违法事实的具体情况，当事人的行为是否经过合法有效的批准等都要详细记录。第三部分是当事人的最后陈述及询问内容的真实性。包括当事人对违法事实的补充说明、陈述的理由等，最后笔录交被调查人阅读后回答以上内容是否属实并签字确认。
一般情况下，笔录的正文都要根据以上三部分依次询问，先核准违法事实，再确认行为违法，不能前后颠倒。
3、笔录要语句准确无错别字。笔录语句要力求准确，不能出现方言、口语化的词语及“大约、可能”等模棱两可的语句。
4、调查人员不能互相代替签名。行政执法调查必须是两名执法人员共同操作。实践中，容易出现的问题是一名执法人员代行两名执法人员的权利，代替他人签名，这些都是违反操作程序的。
5、笔录修改处必须被调查人认可。调查笔录从内容上讲，它是被调查人就其了解的案情所提供的陈述，只是这种陈述是在执法人员的组织下进行的。笔录制作完毕后，应将记录内容交由被调查人核对，对于无阅读能力的被调查人，调查人应向其宣读记录的内容，若有删改，则应由被调查人在删改处按手印，核对无误后，由被调查人在记录内容的下一行注明“经核对，内容记录无误”并签名，若笔录有多页，则经被调查人核对无误后，由被调查人逐页签名，未经被调查人加按手印确认的增添、删除、涂改的调查笔录，被调查人有权否定其法律效力。
(二)、制作《勘验笔录》应注意的问题。勘验笔录是行政执法人员对违法现象进行现场勘验、检查、测量、绘图、拍照，并将情况和结果如实记录而制作的笔录。在制作时应注意如下问题：
1、应根据现场情况确定方向，并在勘验图上标出方向。绘图时违法的标的物应明确。有经验的勘验记录人员，一般情况下会在现场选择几个参照点，这些参照点应是长期固定存在的东西。勘验中除标明勘验对象情况外，还要标明勘验对象与参照点之间的距离方位关系。如被勘验的建筑与四邻建筑的关系，以界定是否影响相邻建筑的安全、通风、采光以及建筑物的开间、进深和是否移位等。如果勘验的建筑临街或是在临街院内，应详细测量建筑物到围墙的距离及围墙到路牙石的距离，以界定是否压线或是否占压管道。
2、作为《勘验笔录》补充的图片拍摄角度要清楚、合理，能反映现场情况。比如查处污染路面案件，在拍摄取证时就不能简单的拍地面被污染的情况，而应该在镜头内涵盖周围的情况，做到从图片上看就能了解被污染路段的大体位置。
3、查处在建违法建设案件应下达《责令停止违法行为通知书》。制作《勘验笔录》时应体现出执法人员在调查责停后该建筑处于何种状态，即在建违法建设的施工进度状况。
四、制作填写式执法文书应注意的问题
填写式执法文书的特点是拥有固定的格式，内容主要包括案由、当事人、违法行为、法律依据等方面，在制作时应注意如下问题：
（一）案由应具体明了，说明案件核心问题。案由处填写当事人违法行为种类的名称，主要是用简明扼要的语言说明所调查的是什么案件。实践中有的执法人员在填写案由时仅填写违法事实或性质，如“违法建设”、“乱搭乱建”等，很不明确，不能表明案情。在制作笔录时应将案由表述完整，如处理某违法建设案，可具体表述为“某单位未经审批违法建设平房”，此案由表述就较为完整，解决了三个问题：①违法行为主体是某单位；②性质是未经审批；③行为是擅自建设平房。
（二）“当事人”栏目处应填写当事人的全称。当事人栏目应详细填写具有法人资格的违法相对人的全称，实践中，有的执法人员仅填写简称或不具有法人资格的下属单位名称等都是不规范的。
（三）“违法行为”部分应填写明确。在制作填写式执法文书时，违法行为部分包括时间、地点、违法行为这三个要素，缺一不可。例：某单位违法建设平房案件，在填写责令停止违法行为通知书或限期改正通知书等文书时，就不应该简单地写为“你单位违法建设”，应按规范写为“你单位自年月，在（地址），未经审批擅自建设平房间㎡”，详细载明当事人违法的时间、地点、违法行为等。
（四）“法律依据”栏目应填写所适用法律的全称。法律依据栏目填写该违法行为触犯的主要法律规范的全称，不能随意缩写，比如将《中华人民共和国城市规划法》缩写成《城市规划法》等都是不符合规定的。
（五）调查终结报告填写要详实。调查终结报告作为案件调查结束后的总结，不仅要反映出调查笔录中的真实情况，还应该体现出案件的来源、案件调查经过、当事人配合调查态度及纠正违法行为的情况等。